作者：广东经纶律师事务所
袁 丹 律师
[导读] 由于公民法律意识的提高，以及各类职业打假人层出不穷，对于政府监管执法部门来讲，近几年收到的关于信息公开申请以及相关事项的复议、诉讼案件数量大增。由于法律法规对很多这方面的疑难问题未作出明确规定，导致具体办案机关在进行答复及复议处理的过程中存在很多困惑。政府信息公开案件正逐渐成为行政复议、行政诉讼案件的重点。因此，对于政府信息公开的主体、范围、程序等应充分把握，做好依法公开，实现依法行政。
一、政府信息公开的范围
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据实务操作，对政府信息的界定、政府信息公开的范围存在一定的争议。因现阶段遵循“公开为原则，不公开为例外”原则，故不予公开需要法定事由。
在现有法律框架下，对于政府信息不予公开作出规定的主要是三类：
（一）《政府信息公开条例》第八条、第十四条第四款规定
第八条 行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
第十四条第四款 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
（二）《国务院办公厅关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发［2008］36号）第十四条以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）第二条规定
国办发［2008］36号文第十四条 行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。
国办发［2010］5号文第二条 行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
（三）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定
第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；
（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；
（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；
（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
据《政府信息公开条例》第二条的规定，界定政府信息的范围有三要素：主体应为行政机关，应为履行职责过程中制作或获取，以及信息应具有一定的载体。相对人向行政机关提出法律、政策或业务等事项咨询的，不属于《政府信息公开条例》第二条的调整范围。
二、过程性信息的界定和公开
国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中，对作出决策具有参考价值的信息，主要包括两种情形，一是行政行为尚未完成，正在进行的信息。由于行政机关还未最终作出行政行为，这类信息的公开可能对行政机关依法独立作出行政行为产生不利影响，故此时信息公开的时机尚未成熟，应当排除在政府信息公开范围之外。如果行政行为已经完成，行政机关则不能简单地将作出该行政行为过程中制作或获取的信息以过程性信息为由不予公开。二是作出行政行为过程中形成的决策性研究、讨论的信息。这类决策研究、讨论过程中形成的记录等信息材料反映的是参与人员的个人观点，可能与最终对外作出的行政行为不尽一致。为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，应当将这类信息作为过程性信息不予公开。
但实践中，个别行政机关对过程性信息的理解和界定存在偏差。如在工程竣工验收、立项审批等工作已完成的情况下，对履行相关职责过程中形成的整改通知、整改验收记录、监督巡查记录、报送的立项审批材料等作为过程性信息不予公开，则不当扩大了过程性信息的范围。
三、以信息公开名义提出咨询事项的判断标准
在政府信息公开实务工作中，真正的难题在于如何判断相对人提出的申请是否属于咨询。
《北京市高级人民法院关于政府信息公开裁驳类案件研讨会会议纪要》（以下称《会议纪要》）规定，一般情形下，如果针对相对人的申请，行政机关无法直接以既有的信息、而是需要进行一定的主观判断后方可回应的，可认定该申请构成咨询事项。如相对人的申请中包括了要求行政机关回答“是什么”“为什么”“进展程度”“是否包括”“是否合法”“事实根据”“合法性依据”等内容，或者借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定的，一般可认定相对人的申请构成咨询事项。《会议纪要》另外规定，对于行政机关可通过简单检索即可收集相关信息的，不宜认定为咨询事项。
《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》第5问对申请人以信息公开名义进行政策咨询、提出合法性质疑或法律状态确认等要求，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应如何审查进行了讨论。北京高院的解答认为，人民法院经对申请人的申请内容进行审查，确属申请获取政府信息的，应当认定属于《条例》的调整范围。申请人申请内容实质上并非获取政府信息，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应予支持。
根据上述规定，判断相对人提出的申请是否属于咨询事项的标准是：1、相对人申请公开的内容是否需要行政机关进行主观判断后才能回复。2、相对人对申请公开的信息的描述是否能指向具体明确的政府信息。3、相对人的申请内容实质是否是为了获取政府信息。在咨询申请中，相对人的申请往往并不是为了获取政府信息，而是为了转嫁其他诉求或主张，主要有如下情形：
（1）申请人以信息公开名义进行政策咨询。如要求对行政法规或规范性法律文件进行解释，询问具体业务的办理程序、法律依据，或要求行政机关对在先行为的依据进行说明等。如“你机关对XX事项进行监管的办事程序”。
（2）申请人以信息公开名义提出合法性质疑。在这类申请中，申请人实质上是认为行政机关对某一具体事项的处理不符合法律规定，或认为具体行政法规的规定不正确，从而通过申请信息公开的方式，对相关行政行为或行政法规等提出质疑。
（3）申请人以信息公开名义进行法律状态确认。这类申请中，申请人往往试图通过信息公开程序，要求行政机关对某事项的法律状态进行答复。
典型案例：
原告胡某及其他两名案外人，曾向江苏省工商局申请“江苏城乡法律服务所（普通合伙）”名称预先核准，省工商局以材料不全及不符合规定为由决定驳回。后胡某向省工商局提交政府信息公开申请，申请公开“我不可以平等准入的法律、行政法规明确禁止该行业经营上述范围的法律、行政法规和公司、非公司企业、个体工商户名称冠以‘江苏’的条件、程序信息。”
审判机关认为，原告向省工商局申请公开的两项信息均不属于政府信息，理由如下：一、政府信息应当是明确具体的某项信息材料，应当对应某项固定的载体或是从该载体中能够直接反映的部分内容。而原告申请公开的信息其表述并不明确具体，其虽然指向为“法律、行政法规及规定”，但由于该指向范围过于宽泛，实际上根本无法根据原告的表述限定其要求公开的具体内容。二、政府信息应当是已经存在的、无需行政机关再行汇总、加工，而原告的申请是通过描述的方式来表明信息的特征，省工商局必须经过解释、判断，再从相关联材料中进行汇总、加工，才有可能得出原告意图申请的信息，原告的申请显然不符合上述规定。三、原告的两项申请，其实质应当为对其不能从事法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户冠以江苏名称等事项的咨询，属于法律理解的范畴，其目的是要求省工商局对该问题进行回答，而并非要求省工商局提供相关的政府信息。
四、名为信息公开申请，实为信访事项
申请人提交的主要内容是反映情况、提出意见的信件属信访行为，不符合《政府信息公开条例》第二十条第二款规定的政府信息公开申请的形式要求。
案情简介：2014年3月8日，原告致信市政府市长，反映机场路征地补偿问题。市政府收到该信函后于2014年3月25日转送区相关负责人处理。2014年5月12日，原告以市政府不履行政府信息公开法定职责为由，向江苏省高级人民法院提起行政诉讼。
法院认为：原告邮寄给市长的两封信件不符合政府信息公开申请的形式要件。《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：(一)申请人的姓名或者名称、联系方式;(二)申请公开的政府信息的内容描述;(三)申请公开的政府信息的形式要求。《信访条例》第二条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告邮寄给市长的两封信件，主要内容是反映情况、提出意见，并要求市长对该信函所反映的问题给予答复，属于向地方人民政府负责人反映问题并寻求解决的信访行为。上述两封信件不符合《政府信息公开条例》第二十条第二款规定的政府信息公开申请的形式要求。故原告邮寄给市长的两封信件不属于政府信息公开申请，市政府对该信件按照信访件处理并无不当。
五、以信息公开的名义，查阅行政卷宗
最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，公民、法人或者其他组织对此不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
此处“行政程序”应当限定在行政程序进行中，包括行政机关作出行政行为的程序和利害关系人对行政行为不服提起行政复议等程序。《行政处罚法》第三十一条、《行政许可法》第四十条、第六十条、《行政复议法》第二十三条等均特别规定了当事人享有卷宗阅览权。卷宗阅览权属于个案中的权利，当相关法律已经赋予当事人获取信息的途径，在该程序进行中，应当排除以申请政府信息公开的方式获取信息。而当行政程序未启动或者结束后当事人则有权通过申请政府信息公开的方式获取政府信息。且卷宗阅览权仅属于相关案件当事人或利害关系人，对其他申请人在行政机关履行职责完毕后申请公开政府信息并不适用。
实践中，一些行政机关对此理解有所偏差，对应当公开的政府信息以属于行政程序中的信息为由不当拒绝公开。如行政机关在2006 年对申请人作出相关行政裁决，后申请人一直未提起行政复议和行政诉讼，直到 2013 年申请公开行政裁决中的证据材料，该情形下则不能以申请人系行政裁决程序中的当事人而剥夺《条例》赋予的对影响其权利的行政裁决的知情权。
本文作者
袁 丹 律师
广东经纶律师事务所专职律师，毕业于兰州大学，法律基础扎实，具有丰富的从业经验。先后担任过多家大中型企业或政府机关的法律顾问，执业以来为各类当事人代理过诉讼案件数百起。业务范围主要集中在行政复议及诉讼案件、金融不良资产处置、房地产与建设工程、公司股权治理、刑事辩护等领域。擅长办理各类疑难、复杂的民商事纠纷，曾担任过数起全国范围内有较大影响的网络犯罪、毒品犯罪等刑事案件的辩护人。
