来源：广东新闻频道社会纵横
问焦点、问真相、问冷暖，这里是《社会纵横》，我是刘学。昨天，我给各位讲述了水产养殖大户李宗岑在1992年承包了阳江市第二大无人岛----南鹏岛，结果在25年之后，因如今的阳江市海陵岛经济开发区管委会不承认当年合同的有效性，而把李宗岑告上法庭的事情。官司打了五年，到现在没有个最终的结果。这起“官民争岛”的背后，又有什么隐情呢？
海陵岛管委会向法院提供了一本厚厚的文件，总结起来有关键的几点：第一，海岛的分包必须获得县级或以上政府的同意，而当初与李宗岑签订《造林承包合同》的海陵镇人民政府行政级别不够；第二，李宗岑在南鹏岛上进行非法采矿，属于严重违法行为。
看起来，海陵岛管委会提出的几个诉求点似乎也有一定道理，但事实上真的是这样吗？
一级律师广东经纶律师事务所 苏祖耀博士
这个合同是镇政府签没错
但是它江城区林业局是作为见证单位
还有给李宗岑生态林补助
这些都是政府批准的一种表现形式
据原海陵镇副镇长陈理成回忆，当年海陵镇政府与李宗岑签署《协议书》时，县政府和区政府相关部门领导也是在场见证。
电话采访 原海陵镇副镇长 陈理成
区里面有一个叫
江城区分管林业的有一个副书记叫吴华来
还有一个副区长陈典卓
当时的几个领导
林业局的领导都去海岛看过了
这是李宗岑提供的一张银行转账记录，上面的日期2017年3月22日，交易摘要是：补助。李宗岑告诉记者，他每年都会收到阳江市林业局和财政局发给他的生态林补助款，数额不等，今年的金额三万五千多元。如果说这《协议书》没有获得政府的批准，难道林业局和财政局一直都是在违法发放补助款吗？而且，既然一审法院已经判定合同无效，那么为何林业部门与财政部门仍然会发给他这笔补助款项呢？
李宗岑
因为那里没有收益
我就靠现在政府三万多块的生态林补偿款
说到非法采矿，李宗岑觉得这简直是莫须有的罪名。据其提供的《阳江县志》360页中写到，南鹏岛的矿产资源早已枯竭。更何况，海陵镇政府找他进行投资复绿，正是因为南鹏岛之前被人为过度开采而成为废弃荒岛。老李觉得自己足足用了25年，才把它恢复成现在的模样，却反倒被指责是非法开采，实在是荒诞至极。在李宗岑心中，这场“官告民”的官司是道永远过不去的坎。曾经的他因为相信政府的合同，坚持在南鹏岛植树造林。25年的时间里，李宗岑圆满完成了海陵镇政府交给他的绿化任务。眼看着25年的付出终于要得到回报时，没想到这个时候，等待他的却是一场突如其来的官司。
一级律师广东经纶律师事务所 苏祖耀博士
如果法院最终还是说合同无效
虽然说政府赢了
但是政府最终会失去公信力
我觉得对社会对国家都非常不利。
那么，作为原告方的海陵岛经济开发区管委会对此又是怎样的态度呢？
海陵岛经济开发区管委会工作人员
能不能等开庭完以后，
结果是怎么样
你们再过来了解情况
就在昨天下午，李宗岑与海陵岛管委会参加了重审后的第三次庭。在法庭上，原告海陵岛管委会的代理律师对于管委会出具的公文的真实性与合法性不做任何质疑。可同样是政府部门签字盖章的合同，在20年后却“失效”呢？政府的公信力何在？契约精神何在？此案曾引起国内民法学泰斗王家福、江平以及著名法学家王轶的关注，他们认为， “合同发包方以合同没经县级以上人民政府批准为由主张合同无效,违背诚实信用原则。”这样的行为，不仅会令政府丧失诚信和公信力，更是对社会法制秩序的挑战。这场“官民争岛”的官司，接下来将会如何判决，我们将继续关注。
附本案被告代理律师的代理词：
尊敬的审判长、审判员：
原告阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会（以下称“原告管委会”）与被告李宗岑、第三人阳江市海洋与渔业局（以下称“第三人海洋局”）关于确认合同无效纠纷一案，已经开庭审理，我们作为李宗岑的代理人，除在庭审过程发表的意见外，现根据有关事实和法律法规，提出如下代理意见，敬请垂注。
一、阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会作为本案原告主体不适格
（一）原告海陵岛管委会不是一级人民政府，海陵镇人民政府被撤销，原告也不能承继原海陵镇人民政府的权利义务。
《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”海陵镇人民政府依法行使乡镇一级人民政府相关职权。海陵岛管委会是依据《广东省经济开发试验区管理暂行规定》（以下称“试验区管理规定”）设立的，《试验区管理规定》是广东省人民政府颁布实施，其效力层级仅为地方规章，而地方规章无权设立人民政府。《试验区管理规定》第二条规定：“经济开发试验区是经省人民政府批准，在一些市、县（含县级市、区，下同）设立的经济性区域。试验区在市、县人民政府领导下，为当地经济学发展和改革开发试验服务。”第五条规定：“试验区设立管理委员会（以下简称管委会），属市、县人民政府的派出机构，代表市、县人民政府行使市、县一级管理权限，对试验区实行统一领导。”根据上述规章规定，海陵岛管委会为阳江市人民政府的派出机构，在我国行政机关序列中，从国务院到地方乡镇一级政府机构，并不包含经济开发试验区管理委员会，因此，无论从设立经济开发试验区的功能定位上而言，还是从法律法规的规定而言，经济开发试验区管理委员会都不是一级人民政府。如果海陵镇人民政府被撤销，其也无权承继海陵镇人民政府，其自已出具的《证明》称“原海陵镇人民政府已被撤销，其权利与义务由海陵岛经济开发试验区管理委员会承继”，该说辞是没有法律依据的。
（二）海陵岛管委会不是《承包造林合同书》当事人，与本案没有直接利害关系。
《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……”海陵岛管委会不是《承包造林合同书》发包人，如前所述，即使海陵镇人民政府被撤销，其也不是该乡镇一级政府的承继者，海陵岛管委会与涉案承包合同没有任何法律关系，与本案没有直接利害关系，不具有本案原告的主体资格。
二、无论是《承包造林合同书》本身还是李宗岑提供的大量证据，均已充分证明《承包造林合同书》已获得县级人民政府同意。
（一）原海陵镇人民政府是海陵岛辖区基层政府，在签署承包造林合同时对南鹏岛有管理权。植树造林、绿化祖国是我国一项基本国策，落实海陵岛区域包括南鹏岛绿化造林、沿海防护林造林等工作是原海陵镇人民政府法定工作职责。
依据《阳江县志》、《阳江市志》的记载可证明：海陵岛基层人民政府无论其名称如何变迁（从区-乡-人民公社-区-镇），辖区内的南鹏岛始终归属海陵岛镇（乡）政府管理管辖。1992年与李宗岑签订承包造林合同时，海陵镇人民政府作为该区域一级人民政府对南鹏岛具有管辖权。根据第三人海洋局提交的证据四，该份文件证明南鹏岛在2004年方才归属阳江市人民政府直接管理，也就是说，在此之前一直由基层人民政府（即原海陵镇人民政府）管理南鹏列岛，其具有签署承包造林合同的主体资格。
（二）《承包造林合同书》上江城区林业局签字盖章的见证行为代表江城区人民政府（县级）同意签署承包合同，并认可合同合法有效。
我国《森林法》第10条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”县级政府的一些职能是由各局、委分工负责的，例如建设规划工作由规划局负责，国土管理由国土局负责，林业工作由林业局负责等等。各局、委的职权是该级政府职权的有机组成部分，各局、委的职权构成该级政府的职权。江城区林业局是江城区政府（县级）专门主管林业工作的职能部门，在关于林地使用、植树造林这些工作，其行为即代表其所属人民政府行使职权，其法定职权的行使，便等同于其所属人民政府行使职权。《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款也明确规定:“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”结合《土地管理法》和《森林法》这两部法律，关于国有荒山、荒地、荒滩从事林业开发用途的，县级以上人民政府林业主管部门的批准同意行为即等同于该级人民政府的同意。
本案中，海陵镇人民政府与李宗岑之间签订的合同名称即为《承包造林合同书》，合同内容主要是关于造林种果，附带其他副业，合同内容与江城区林业局行政职责及其主管内容相符合。江城区林业局不仅是《承包造林合同书》起草者，也是该合同见证人，基于政府赋予江城区林业局的行政职责，其对原海陵镇政府与李宗岑签署承包造林合同的见证行为属于其履行工作职责行为，该见证行为于情、于理、于法都是有效的；李宗岑作为一介普通百姓当然有理由相信他们是在获得江城区人民政府同意的情况下签署合同并对合同进行见证，他们的行为也代表了政府部门在签署合同时应有的公信力。而所谓政府批准，实质是指政府对该行为的认可或准许或同意，江城区林业局在合同上签字盖章，显然表明其对合同内容认可、准许和同意，否则其不会签字盖章。故绝不可以 “见证”二字便否定有“批准”的效力。甚至见证比批准还更进一步，因为见证行为参与了合同的签订过程。
我国民商法泰斗王家福教授、江平教授和著名法学家王轶教授在对本案进行论证后认为：江城区林业局是江城区人民政府的林业主管部门，代表区政府（县级）主管本地区的林业工作，有权对与他人签订的承包造林合同进行审核同意。
（三）阳江市江城区农村承包合同办理处的监证行为也是代表江城区政府（县级）同意承包合同并认可合同合法有效。
阳江市江城区农村承包合同办理处（以下称“合同办理处”）是江城区人民政府专门管理农村土地或国家所有的用于农业用途土地承包合同的审查监管部门，《承包造林合同书》签署后在江城区农村承包合同办理处进行了监证。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”依据上述法律规定，即使是国家所有土地，如果用于林业等农业用途，也属《农村土地承包法》调整适用范围。《承包造林合同书》涉及利用承包土地造林、发展畜牧业、渔业等农业用途，该类合同当然属于农村承包合同范畴。因此合同当事人到江城区农村承包合同管理处办理监证，不仅不是错误将国家所有土地当农村土地发包，反而证明当事人在签署合同时程序非常严谨，是依法依规进行的。监证是政府机构的认证行为，是对被监证行为真实性、有效性、合法性的认可，合同办理处对承包造林合同的监证行为代表国家机关履行其法定的对该类合同真实性、合法性、有效性进行审查和监督，具有“批准”的效果！该监证行为不仅应当具有公信力，而且还具有公示效力。
王家福教授、江平教授和王轶教授在专家意见书中也认为：江城区农村承包合同办理处是江城区人民政府专门管理农村土地或国家所有的用于农业用途土地承包合同的审查监管部门。江城区农村承包合同办理处的监证行为也是代表江城区政府同意承包合同并认可合同合法有效。
（四）多年来政府向李宗岑发放生态林效益补偿费用，证明了认可承包造林合同真实、合法、有效。
根据《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》有关规定，领取政府发放的生态林损失性补偿费，需要各级人民政府对领取人是否具有真实的、合法的、有效的领取资格进行严格审核，该项审核当然包括对领取人是否拥有合法的承包经营权的审核，如果对生态公益林不具有的合法的承包经营权，当然就不具有领取该款项的资格。在庭审时原告律师表示领取生态公益林补偿金与是否认可承包经营权是两个问题，这反映原告代理律师完全不了解领取该款项审核过程，信口雌黄，割裂两者之间法定的逻辑关系。《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》第三条规定：“生态公益林效益补偿资金使用对象包括： (一)补偿对象。因划定为省级生态公益林而禁止采伐林木造成经济损失的林地经营者或林木所有者。3．依法签订了林地林木承包或租赁合同的，在合同期内，补偿对象是承包者或租赁者；”依据上述规定，必须对承包造林合同真实性、合法性进行审核，获得县级人民政府及主管部门审核同意后才会上报给省级人民政府及主管部门最终审核认定。如果承包造林合同没有获得县级人民政府批准同意，那么县级人民政府及主管部门是不可能将合同继续上报，李宗岑也不可能获得领取生态林效益补偿费资格。事实上，李宗岑早已经以南鹏岛承包人身份获得了该项补偿费，这也证明《承包造林合同书》早已经获得包括县级人民政府在内的各级人民政府及相关部门的审核同意，承包人身份合法。
《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》第四条规定：“ 生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护经费两部分。(一)损失性补偿：1．生态公益林效益补偿资金总额的75%专项用于损失性补偿。资金直接支付给本办法第三条第(一)款所确定的补偿对象。”可见，生态公益林效益补偿金的性质是损失性补偿，非经营利益或利润。原告在庭审时辩称李宗岑获得该款项已经获得收益，这显然是对该项款项发放性质的错误理解。
（五）李宗岑基于其承包人身份，对南鹏岛旅游开发建设曾向阳江市人民政府提出建议，政府对此予以答复，根据其答复内容可以看出阳江市人民政府清楚南鹏岛由李宗岑承包经营，对此持肯定态度，该份答复还反映出阳江市人民政府对李宗岑承包南鹏岛没有任何异议，证明李宗岑承包南鹏岛获得阳江市人民政府同意。
（六）在1996年航标站需在南鹏岛上建设航标灯塔时，阳江市海陵岛国土规划分局作为阳江市专门管理土地的国家机关与建设单位、施工单位共同与李宗岑签署协议书，该行为也证明海陵岛国土规划分局认可李宗岑对南鹏岛具有合法的承包经营权！如果李宗岑对南鹏岛没有合法的承包经营权，其必然对李宗岑的承包行为提出异议。
1992年7月18日合同签订之后，得到了长达二十四年的履行，期间经历了2004年南鹏列岛变更至阳江市人民政府直接管理，由第三人海洋局负责落实海岛保护与利用管理行政职责。原告管委会是于1992年5月成立的阳江市政府派出机构，即在承包造林合同签订之前就已经成立，其作为阳江市政府派驻海陵岛的直属政府机构，在承包合同履行二十年时间里，很清楚南鹏岛承包给李宗岑的事实，其从未就合同提出过任何异议；第三人海洋局自2004年负责南鹏列岛行使职权以来也从未就承包造林合同提出异议。该合同一直得到各方的遵守，履行情况良好。在长达二十年的时间里，海陵镇上级政府（无论是江城区人民政府还是阳江市人民政府）及相关业务主管部门均未提出任何异议，这进一步强化了各级人民政府同意和认可该合同的效果，使合同当事人李宗岑产生了合理的、长期的信赖，李宗岑才会在二十年时间里不断对南鹏岛投入人力、资金，使南鹏岛无论其环境还是生态均发生巨大的变化，此种信赖有助于经济秩序的长期稳定和土地资源的有效利用，应当受到法律的保护。
王家福教授、江平教授和王轶教授在专家论证意见书中也认为：《承包造林合同书》签订后得到了长达二十多年的履行，区政府及相关政府部门的各种行为进一步强化了此种政府认可的效果。
三、依据承包造林合同前言内容及签署合同的历史背景，合同甲方（即原海陵镇人民政府）签署承包造林合同的目的是：在其不需要投入资金的情况下实现“发展林业生产、加快国土绿化达标、提高林业三大效益”之目的。李宗岑投入人力资金承包南鹏岛造林，履行合同的结果是实现了南鹏岛绿化造林达标，使南鹏岛被纳入省级生态自然保护区，承包造林合同甲方已经获得且已经享有其所需对价，即甲方的合同目的已经实现。
国务院颁布的《关于１９８９－－２０００年全国造林绿化规划纲要的批复》（1990年9月1日实施）（以下称“造林绿化纲要”）指出：“植树造林，绿化祖国是我国的一项基本国策。……各部门、各系统、各单位都高度重视林业，积极支持林业工作，积极投入植树造林，按照造林绿化的统一规划，认真完成各自的植树造林任务，真正做到国家、集体、个人一起上，各行各业一起上，全社会办林业，全民搞绿化。……森林资源的消长，应作为考核县领导政绩的主要内容之一……省、地、县、乡、村层层建立责任制，并通过一定的形式确定下来，坚持定期考核，做到奖惩分明。特别要注意使任期目标具体化、定量化，以便组织落实和检查考核。同时，要注意责任制的连续性和稳定性，不能因领导人的更迭而受到影响。……”因此，各地区造林绿化工作是各级人民政府必须完成的重要工作，对南鹏岛实施造林绿化是原海陵镇人民政府必须落实的法定工作，该项绿化造林工作也是江城区林业局必须落实的法定工作。
在李宗岑承包之前，因南鹏岛蕴藏钨矿，除了在南鹏岛上进行开挖采矿外，国家没有对南鹏列岛进行过任何整治或修复，是一个被掠夺性过度开挖开采、过度利用的孤岛，岛上除了开采废弃的矿洞，几乎没有什么植被。南鹏岛为远离陆地的孤岛，海上交通运输极为不便，岛上没有像样的码头，要在这样一个没有任何交通运输设施、环境恶劣的孤岛上落实绿化造林任务，该项工作之艰难、艰辛可想而知，需要长期人力、物力、财力投入，需要一笔巨大的资金，而当时政府拿不出一笔费用落实对南鹏岛的绿化造林任务。
为落实《造林绿化纲要》，原海陵镇人民政府和江城区林业局负责人找李宗岑协商，希望李宗岑能够长期承包南鹏岛从事植树造林，并可以经营海水养殖、畜牧养殖等。李宗岑是在政府财政困难的情况下响应政府号召而签署承包造林合同的，合同签署后，李宗岑对南鹏岛进行了大量人力、物力、财力的投入，使原本荒弃的小岛变成绿树丛荫的美丽海岛。李宗岑履行承包造林合同的结果不仅实现了南鹏岛造林绿化造林目标，而且有力保护了南鹏岛及周边的生态环境，实现了良好的生态效益和社会效益。这是有目共睹的！
承包造林合同甲方在未投入任何资金的情况下实现对南鹏岛的绿化造林工作，实现了“发展林业生产、加快国土绿化达标、提高林业三大效益”。这正是合同甲方所获得的对价，且甲方已经实现其合同目的。
李宗岑以南鹏岛造林承包人身份与一些单位签署的合同，所获得的款项均是对李宗岑种植植物的青苗及地上附着物补偿，如李宗岑与阳江军分区签署的《补偿协议》，约定“部队训练造成其岛上养殖的部分牛、羊非正常死亡200余头和人员转移误工补偿，造成损失约40万元，经甲方调查核实基本属实。甲方给予乙方一次性补偿人民币捌万元整。”还有李宗岑与广东移动通信有限责任公司阳江分公司、与联通新时空移动通信有限公司阳江分公司、刘同飞等单位签署的协议（这些单位在南鹏岛上的行为均是基于其公共服务设施设备之需要），均表明补偿是对树木青苗的补偿费及生产经营损失补偿费，并非原告所称李宗岑利用南鹏岛土地获利。
四、原告主张合同无效，仅提供唯一一份所谓《证明》，该文件依法不具有证明效力，不能作为认定本案事实的依据。
（一）出具《证明》的江城区人民政府与两原告之间具有利害关系。
根据一审法院关于主体资格认定事实，原告是阳江市政府派出机构，第三人也是阳江市政府主管海洋与渔业等事务的机构，即原告双方均属于阳江市政府部门。根据原告证据｛ ｝显示，南鹏岛自2004年3月份起属阳江市直接管理，也就是说阳江市人民政府与本案合同所涉标的南鹏岛具有直接利害关系。而且，阳江市人民政府是江城区人民政府直属上级部门，具有直接的上下级行政领导关系，即江城区人民政府受阳江市人民政府直接领导。因此，江城区人民政府与两原告之间明显具有利害关系。
（二）该《证明》从形式上说属于证人证言。
承包造林合同签署于1992年7月份，时隔二十年之久，江城区人民政府出具该份《证明》的依据是什么？具体审查程序如何？是否询问原具体经办人员？如何认定江城区林业局的见证行为？如何认定江城区农村承包合同办理处的监证行为？等等。没有任何证据表明该份《证明》是经过正当程序作出，也没有任何可支持其证明内容的其他文件，即《证明》所陈述的内容本身就缺乏证据支持。而且，该证明内容与江城区林业局的见证行为和江城区农村承包合同办理处的监证行为这一列客观事实相违背。
出具《证明》的主体虽然是江城区人民政府，但该《证明》并非政府公文，无论其形式还是内容仅属政府内部之间的沟通文件，应属于证据形式中的证人证言。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十五条规定：“证人应当出庭作证，接受当事人的质询。”因此，应当对该份《证明》进行实质审查，相关人员也没有出庭作证，不能被采信。
（三）《证明》依法不具有证明力
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十五条规定：“审判人员对单一证据可以从下列方面进行审核认定：（四）证据的内容是否真实；（五）证人或者提供证据的人，与当事人有无利害关系。”第六十九条规定：“下列证据不能单独作为认定案件事实的依据：（二）与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人出具的证言；（五）无正当理由未出庭作证的证人证言。”原告没有提供任何其他证据佐证或印证《证明》的内容，该《证明》是单独的、唯一的，且出具该份文件的相关人员也未出庭作证，依据上述法律法规之规定，不能单独作为认定事实的依据，这是民事诉讼证据规则最基本的原则。
王家福教授、江平教授和王轶教授在专家意见书中也认为：阳江市江城区人民政府2012年4月19日《关于确认南鹏岛承包造林合同书未获批准的复函》阳府函 [2012]19号系内部文件，江城区人民政府无权以其内部文件作为判断合同效力的标准。况且《证明》中的内容与江城区林业局的见证行为、与江城区农村承包合同办理处的监证行为等客观事实不符。政府对承包合同的批准方式也并不限于会议批准这一形式。
五、《土地管理法》第十七条（2004年修正后《土地管理法》第四十条）之规定属于“管理性规定”，不能成为认定合同无效的依据。即使《承包造林合同书》没有获得县级人民政府同意，也不能据此认为无效（更何况如前所述，已得到同意！）
《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。” 《民法通则》属于民法中普通法，《合同法》属于民法中特别法，且相较《民法通则》而言属于新法，在法律适用时是特别法优于普通法，新法优于旧法，更何况李宗岑与原海陵镇人民政府、江城区林业局之间的民事行为表现为签署的《承包造林合同书》，所以应当适用《合同法》的有关规定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》（以下称“合同法解释二”）第十四条明确规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”即强制性规范区别为“效力性规范”和“管理性规范”，只有违反“效力性强制性规范”的民事行为或合同，才应当无效。
《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）规定“五、正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力”指出“15、正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的‘违反法律、行政法规的强制性规定’，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。 16、人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。” 在审判实践中，如果法院认定民事行为或者合同违反强制性规定的，必须明确具体适用的法律是属于“效力性强制性规范”还是属于“管理性强制性规范”，而不能简单地仅以违反法律强制性规定为由而当然认定合同无效。
《土地管理法》（2004年修正）第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。” 根据上述法律规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产这类行为是国家所鼓励的，规定中的“……由县级以上人民政府批准”所规制的是当事人“市场准入”资格，是政府基于其行政管理需要而做出的管理性规定，法律并没有禁止承包造林这一行为，相反法律法规及国家政策对于承包造林行为是鼓励的；原告在其《民事答辩状》中陈述“……审批是行政机关根据相对人的申请，经过依法审查，采取‘批准’、‘同意’等方式，准予其从事特定活动、确认特定民事关系的行为。”虽然李宗岑对于原告的答辩意见不同意，但是根据其关于“审批”的理解，可以看出原告就《土地管理法》第四十条（2004年修正）规定也理解为是一种规制当事人市场准入的资格，属于管理性强制性规范；而且，法律并未规定违反该条的合同当然无效。因此，“由县级以上人民政府批准”属于管理性规范，不属于效力性强制性规范！
王家福教授、江平教授和王轶教授在专家意见书中经过充分论证，认为：对于合同效力而言，1988年《土地管理法》第17条的规定不属于效力性强制性规定。
六、《承包造林合同书》约定的承包期限70年符合法律法规的规定，是合法有效的约定。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”即《农村土地承包法》所规定的土地与我们平时所说农民集体所有的土地不是一个概念，《农村土地承包法》规定的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法用于农业的土地，如林地。南鹏岛为国家所有土地用于农业（林地），属于《农村土地承包法》所称的“农村土地”，适用《农村土地承包法》的有关规定。
《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”承包造林合同确定南鹏岛林地承包期为七十年符合上述法律规定。《农村土地承包法》第六十二条规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书等证书的，应当补发证书。”《承包造林合同书》在《农村土地承包法》颁布之前就已经签订，依据上述法律规定，即使超出法律规定的期限（事实上没有超出法定期限），依据本条规定也是有效的。
2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定：“……林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”该法律再次明确对林地的承包期限可以为七十年。因此，《承包造林合同书》承包期限为七十年有充分的法律依据。
七、承包造林合同的签署是合同各方当事人真实意思表示，内容符合国家基本国策、符合法律法规规章的有关规定，且已实际履行二十多年，合同履行结果符合国家利益和社会公共利益，实现了良好的社会效益和生态效益，根本不存在任何损害国家利益、社会公共利益之情形，应当依法予以保护。
（一）无论是法律还是行政法规、地方规章，对于承包合同的合法权益予以全方位的保护，《承包造林合同书》应受法律保护。
《承包造林合同书》是依据《造林绿化纲要》的要求，依据法律法规规章条例的有关规定，在公平、公开、平等的基础上由政府部门与李宗岑签署的一份民事合同，该合同确定了李宗岑对南鹏岛具有合法的承包经营权。
《物权法》第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。 县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”第一百三十一条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。”
《森林法》第七条规定 ：“国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”《森林法实施条例》第二十七条规定：“国家保护承包造林者依法享有的林木所有权和其他合法权益。未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除承包造林合同。”
《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条规定：“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”
上述法律法规（未列举完）明确规定承包合同自成立之日起生效，承包人自合同生效时取得土地承包经营权。因此，李宗岑对南鹏岛的承包经营权应当依法受法律保护。
（二）南鹏岛已经实际绿化造林，有条件进行进一步的开发利用，在此情况下原告“生出另起炉灶的心思，谋求另外的经济开发规划”，企图以主张合同无效方式否认李宗岑承包经营权合法，其做法违背基本的诚实信用原则，已经造成极坏的影响。
20年前，广东省开展的“五年消灭荒山，十年绿化广东”行动，在此背景下,李宗岑签订了《承包造林合同书》。最近，根据党中央、国务院关于大力加强生态文明建设的部署，广东省委、省政府正式出台了《关于全面推进新一轮绿化广东大行动的决定》。省委书记胡春华强调“要切实加强对绿化广东大行动的组织领导。各地党委、政府要对本地区绿化工作全面负责。要用结果说话，分阶段实施目标管理，严格考核奖罚。要采取多种形式，调动全社会参与造林绿化的积极性、主动性，形成上下协同、部门联运、全社会参与绿化广东大行支的强大合力。……”但是，原告和第三人却与中央、省委、省政府的政策要求背道而驰，企图否定一份履行了二十多年的利国利民的承包造林合同，企图以权压法，践踏法律的尊严。
八、原告起诉《承包造林合同书》无效，其行为违反了民法“帝王原则”诚实信用原则。
（一）原告行为违背基本的诚实信用原则，该行为不应得到支持。
退一步说，即使原海陵镇人民政府签署承包造林合同须经上级人民政府批准而未取得批准（我们认为已经获得批准！），办理相关手续也是原海陵镇人民政府的义务，如果原告是原海陵镇人民政府承继人，办理相关手续也就是原告的义务。现其以自己未办理相关手续为理由主张合同无效，违反《合同法》第六条规定的“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”，这是维护交易安全的基本原则！否则，原告可以在其不想继续履行合同时，随时利用所谓“未获得批准”主张合同无效，那么合同是否有效完全处于不确定状态，且控制权在原告，这对合同相对人来说是极不公平的。
最高法院《合同法解释二》第八条规定：“依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的‘其他违背诚实信用原则的行为’，法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。”
王家福教授、江平教授和王轶教授也认为：合同发包方以合同没经县级以上人民政府批准为由主张合同无效违背诚实信用原则。
（二）原告如果有权承继原海陵镇人民政府在合同项下的权利义务（我方认为其作为本案主体不适格），其以合同“未获得县级人民政府批准”为由主张无效，是一种滥用诉权的行为，不应得到支持。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第8条规定：“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”该司法解释明确了禁止恶意诉讼和恶意抗辩的规则。现本案原告正是以其未获得所谓某种批准手续为由，在不愿意继续合同履行时主张合同无效，“如果这种合同无效的主张能够成立，则将会纵容不法行为人从事违法行为的后果。这就是说，违法行为人完全可以为所欲为，从而使合同无效制度成为其追求某种不正当甚至违法利益的手段。完全违背了合同无效制度设立的目的和宗旨。如果认可其抗辩的，将会背离法律的价值取向，损害法律的权威性。”（《无效合同的判断标准》王利明著）
2016年8月召开的中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第六项措施要求：“完善政府守信践诺机制。大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行，着力解决政府不依法行政、政府失信导致行政公权力侵害企业和公民产权等问题。”这是法律的要求，也是党中央的要求。
九、将阳江市海洋与渔业局列为本案第三人，没有任何事实依据和法律依据。
《承包造林合同书》的法律性质是民事合同，虽然一方当事人是政府部门，但各方当事人应具有平等的权利义务责任。阳江市海洋与渔业局是在2004年才成立的行政机构，与《承包造林合同书》没有任何民事法律关系，其不是合同当事人，与合同当事人不存在合同上的民事法律关系，对该合同不享有任何民事权益，更不可能享有独立请求权，因此阳江市海洋与渔业局属合同以外的、对合同不具有民事权益的案外人。而且，本案的案由系确认合同无效之诉，第三人诉请将“南鹏岛交还”，属物权请求权，其身份又是行政管理部门，即使受理其诉请，也应当通过行政诉讼途径另案处理。第三人阳江市海洋与渔业局无论其身份、还是其诉请，均与本案是完全不同的两个法律关系，不应当列入本案中处理。
李宗岑也一再强调，第三人阳江市海洋与渔业局在行使其行政管理权时并没有因为南鹏岛已承包给李宗岑而受到任何影响，其对南鹏岛行使行政管理职权从来不存在任何障碍。况且，第三人阳江市海洋与渔业局对南鹏岛行使的是行政管理权，对南鹏岛并不享有物权，其提出的诉请是返还财产请求权，实属荒谬！如果行政机关对其管理范围就视同对管理范围享有物权的话，岂不是阳江市政府对其管辖的整个阳江市行政区划内土地享有物权？！广东省政府对其管辖的整个广东省行政区划内土地享有物权？！这显然很荒谬的。现第三人将本案确认合同无效之法律关系与其物权请求权之法律关系相混淆，无论从事实方面、还是从法律关系方面均严重错误。
第三人海洋局是2004年后才成立的政府机构，其作为专门管理海岛的行政机构，对在南鹏岛上偶有发生的非法洗尾矿行为有法定的管理职责，李宗岑作为承包人，发现有人在岛上非法洗尾矿时，已经叫看岛人员及时予以阻止，也及时将相关情况报警，李宗岑已经尽到其应尽之义务。第三人海洋局或国土资源局等行政部门才是管理非法采矿、洗尾矿等行为的行政单位，他们却并未积极地履行其管理职责，明显不作为。在此次诉讼中，第三人海洋局居然还以此作为主张合同无效的理由，第三人海洋局似乎忘记了其本身的行政职能！更何况，曾经偶发的他人非法在岛上洗尾矿行为与李宗岑没有任何关系，更与合同的有效性没有任何关联性，不能成为主张合同无效的理由。
一审法院根据第三人的申请从阳江市国土资源局执法监察分局（以下称“阳江国土资源执法局”）调取的材料，我方已经在庭审时发表了质证意见，阳江市国土资源执法局的调查与本案所争议的确认合同是否有效，不存在法律上的关联性。阳江国土资源执行局向几位被询问人的笔录形成于2013年11月、12月份，距今已三年多时间，所谓的调查至今没有任何定论。在阳江国土资源执法局向几位曾经的看岛人做了询问笔录后，这些看岛人主动找到李宗岑，说国土部门找过他们做笔录，但是他们根本没有看笔录内容就签字了，他们要求再就相关事实做笔录，我方根据他们的要求于2014年2月底分别向几位看岛人做了询问笔录，曾经在阳江国土部门做过笔录的看岛人表示，应当以这次笔录所记录内容为准。我方已经将询问笔录作为证据提交。
因此，李宗岑根本没有参与所谓的南鹏岛非法盗采矿产资源，也没有任何违反行政法律法规之行为，反而多次向边防公安等相关部门举报有人在岛上洗尾矿（岛上的矿早已采挖枯竭），根据李宗岑的举报，相关部门也曾经到南鹏岛上对该等人员及机械设备进行清理，一些重型机械设备由于无法搬离至今仍滞留废弃在岛上，等等。李宗岑仅享有《承包造林合同书》所约定的民事权利，并不具有行政执法权，包括第三人海洋局在内的相关行政主管部门仍应当履行其对南鹏岛的行政管理职责。《中华人民共和国矿产资源法》第十九条 规定：“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序。”更何况，有无人在岛上采矿与本案关于《承包造林合同书》的效力问题没有任何关联性。
正如2013年月10日15的《南方都市报》社论“官民争岛：诉诸法律，又不仅事关法律”一文所述：“……应当说，围绕南鹏岛所产生的权属争议，涉及历史、法律等多个方面，也有必要回溯彼时岛屿承包开发的来龙去脉。20年时间，同一座岛屿，之前是极尽全力推出去，现在却是想尽办法夺回来。上世纪90年代，中央向多级政府提出绿化要求，而地方财政却对此无力支付、捉襟见肘，正是政府部门及其负责人的多方动员，才催生出李宗岑这样一个‘造林功臣’。时过境迁之后，政府人事更迭、机构演变，政策规则的调整同时也应当而且必须有诚实信用的考量，尽最大可能尊重契约精神，以维护行政权力的公信力。”法律岂可被强权绑架！
李宗岑恳请法院查清事实，以事实为依据，以法律为准绳，依法判决，驳回原告及第三人的全部诉讼请求。
被告：李宗岑
代理人：苏祖耀、冉茜
二Ｏ一六年十一月八日
